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政府和社會資本合作（PPP）模式推行近十年，已經在提升公共服務質量和促進有效投資方面發揮了積極作用。然而，在實際操作過程中，也暴露出一些亟須解決的問題。

2023年11月3日國務院辦公廳下發了國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，明確政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施，聚焦使用者付費項目，政府付費和可行性缺口補助項目被嚴格限制，強調市場化收益優先。

本文后附指導意見思維導圖和《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》

一、如何理解“聚焦使用者付費項目”

原文：“政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。”

使用者付費是指政府和社會資本合作模式項目中由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。通常用于可經營系數較高、財務效益良好、直接向最終用戶提供服務的基礎設施和公用事業項目，如市政供水、城市管道燃氣、高速公路等。

收益要求：用戶支付的費用必須足以覆蓋建設投資和運營成本，并能提供一定的投資回報，以滿足行業基準收益率要求。這樣不僅能保障項目的可持續運營，還能有效吸引社會資本積極參與。對于實施使用者付費項目，需嚴格審查其收費機制的合理性與穩定性。一方面，要確保收費標準能夠依據成本和市場情況進行動態調整，以適應經濟環境和行業發展的變化；另一方面，要建立有效的收費監管機制，保障消費者的合法權益。只有通過這樣的方式，使用者付費項目才能真正實現社會效益和經濟效益的雙贏，也才能符合政府和社會資本合作模式的初衷。

風險分配：政府不承諾保底收益，社會資本承擔主要運營風險。

政府支出責任：不得新增隱性債務。本質是切斷財政資金彌補項目虧損的通道，倒逼PPP項目回歸“市場化運營”本質，避免政府通過各種名義為項目“輸血”，從源頭防控財政風險。

只能補貼運營、不能補貼建設成本：（1）政府對特許經營項目的補貼應是行業通行的補貼，不可以是僅針對單個項目單獨給予的補貼，應符合“一視同仁”的原則。如某個行業或某類項目有統一的政府補貼，這類項目采取特許經營模式后，仍應正常享有補貼，不能因采用特許經營模式而無法享有行業統一的政府補貼。（2）補貼運營的范圍應根據項目對應行業和領域的不同而存在差異，但基本原則是僅能補貼運營成本，不得補貼建設成本。如經營費用中的外購原材料費、燃料動力費、人工費、修理費、其他運營費用，是適宜納入運營補貼范圍的。（3）不得補貼建設成本，如直接支付工程款，防止政府通過 “建設補貼” 變相承擔項目投資風險，避免地方政府以 PPP 名義違規融資（如 BT 模式變相墊資）。

明確禁止三類違規補貼方式：

1、可行性缺口補助：是在政府付費機制與使用者付費機制之外的一種折衷選擇。對于使用者付費無法使社會資本獲取合理收益、甚至無法完全覆蓋項目的建設和運營成本的項目，可以由政府提供一定的補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分，使項目具備商業上的可行性。但此種付費機制的基本原則是“補缺口”，而不能使項目公司因此獲得超額利潤。

2、承諾保底收益率：政府不得承諾社會資本最低投資回報，如約定年收益率不低于多少，避免財政兜底。

3、可用性付費：嚴禁將“項目建成”作為付費條件（即不考核運營效果，僅按工程進度付費），防止重建設、輕運營。

二、如何理解“合理把握重點領域”

原文“政府和社會資本合作應限定于有經營性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理項目，具有發電功能的水利項目，體育、旅游公共服務等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。”

領域限制：僅限具有經營性收益的領域（如交通、環保、市政等），嚴禁借PPP名義變相舉債。禁止學校、醫院等公益性項目打包為特許經營項目。

三、如何理解“《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》”

根據不同項目公共屬性強弱，結合實際情況，將政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目分為三類，制定了《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。《指導意見》明確，對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，也應積極鼓勵民營企業參與。

在具體執行過程中，應注意到清單并非是對特許經營行業范圍的限制，即便某些行業領域未在清單中明確列出，亦可依照新機制的規定，采用特許經營模式。國家建立了清單動態調整機制，對項目清單進行動態調整，真正做到最大程度鼓勵民營企業參與。

四、如何理解“明確管理責任分工”

原文“國家發展改革委要牽頭做好特許經營模式推進工作，切實加強政策指導。地方各級人民政府要切實負起主體責任，規范推進本級政府事權范圍內的特許經營項目。地方各級人民政府可依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等，作為特許經營項目實施機構（以下簡稱項目實施機構），負責特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議簽訂、項目實施監管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發展改革部門要發揮綜合協調作用，嚴格把關項目特許經營方案等有關內容，依法依規履行項目審批、核準或備案職責。各級財政部門要嚴格執行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大財會監督力度，嚴肅財經紀律。”

主體責任：地方各級人民政府嚴格把關項目實施領域、范圍、方案，依法授權有關行業主管部門、事業單位等，作為基礎設施和公用事業特許經營項目實施機構，并明確其授權內容和范圍。

實施機構：由有關行業主管部門、事業單位等擔任，并負責特許經營項目的籌備、實施及監管，包括實施方案的編制、特許經營者的選擇、特許經營協議簽訂、項目實施監管、合作期滿移交接收等工作。

綜合協調：地方各級發展改革部門嚴格把關項目特許經營方案等有關內容，依法依規履行項目審批、核準或備案職責。

預算管理：各級財政部門要嚴格執行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大財會監督力度。

其他：地方各級自然資源、生態環境、住房城鄉建設、交通運輸、水利、能源、金融、安全監管等有關部門應當按照政府授權以及各自職責，依法開展特許經營項目相關工作。

《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》思維導圖

附件：

支持民營企業參與的特許經營新建

（含改擴建）項目清單（2023年版）

一、應由民營企業獨資或控股的項目

（一）環保領域

1.垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目

（二）市政領域

2.園區基礎設施項目

3.公共停車場項目

（三）物流領域

4.物流樞紐、物流園區項目

（四）農業林業領域

5.農業廢棄物資源化利用項目

6.旅游農業、休閑農業基礎設施項目

7.林業生態項目

（五）社會領域

8.體育項目

9.旅游公共服務項目

二、民營企業股權占比原則上不低于35%的項目

（一）環保領域

10.污水處理項目

11.污水管網項目

（二）市政領域

12.城鎮供水、供氣、供熱項目

（三）交通運輸領域

13.城際鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路，鐵路客貨運輸商業類、延伸類業務項目

14.收費公路項目（不含投資規模大、建設難度高的收費公路項目）

15.低運量軌道交通項目

（四）物流領域

16.機場貨運處理設施項目

17.國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地項目

（五）水利領域

18.具有發電功能的小型水利項目

（六）新型基礎設施領域

19.智慧城市、智慧交通、智慧農業、智慧能源項目

20.數據中心項目

21.人工智能算力基礎設施項目

22.民用空間基礎設施項目

三、積極創造條件、支持民營企業參與的項目

（一）交通運輸領域

23.列入中長期鐵路網規劃、國家批準的專項規劃和區域規劃的鐵路項目

24.投資規模大、建設難度高的收費公路等項目

25.城市地鐵、輕軌和市域（郊）鐵路項目

26.民用運輸機場項目

（二）能源領域

27.農村電網改造升級項目

28.油氣管網主干線或支線項目

29.石油、天然氣儲備設施項目

（三）水利領域

30.具有發電功能的大中型水利項目

供稿 | 劉 洋

初審 | 陳川澤

審核 | 孫 陽

編輯 | 唐 露